Головна ⇒ 📌Довідник з політології ⇒ Форми державного управління та державного устрою

Форми державного управління та державного устрою

Політологія
ПОРІВНЯЛЬНА ПОЛІТОЛОГІЯ

ПОРІВНЯЛЬНА ПОЛІТОЛОГІЯ: ВИНИКНЕННЯ, РОЗВИТОК, КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ

7. Форми державного управління та державного устрою
Обов’язковою прикметою конституційної влади є розмежування владних повноважень по горизонталі. Йдеться про парламентську та президентську систему державного управління. Парламент – це численний за складом виборний орган, члени якого рівні за статусом. Президент – виборна посадова особа, що представляє всіх громадян держави (“колективне президентство”

існує лише у Швейцарії).
Поняття парламент у лексиконі політиків, термінології конституційного права визначається як законодавча влада.
Парламент – найвищий виборний законодавчий орган, що здійснює представництво усіх соціальних і політично активних груп населення.
У деяких країнах парламенти мають специфічні назви: конгрес – у США, кортеси – в Іспанії, стортинг – у Норвегії, сейм – у Польщі, кнесет – в Ізраїлі, альтинг – в Ісландії тощо. Вперше парламент було створено в Іспанії (930 р.) та в Англії (1215 р.) як органи станового представництва. Розрізняють одно – та двопалатні парламенти. Двопалатний

парламент має верхню та нижню палати. Верхня (палата лордів у Великій Британії, сенат у США, Франції, Італії тощо), як правило, представляє складові частини території країни.
Парламентські системи діють як у конституційних монархіях, так і в багатьох республіках. Основою цих систем є взаємозалежність парламенту й виконавчої влади. Остання формується законодавчими зборами й відповідає перед ними. Парламент наділений правом висловлення вотуму недовіри. Принциповою особливістю парламентаризму є розподіл ефективного й церемоніального керівництва. Перше здійснюється “командою” міністрів на чолі з прем’єр-міністром, відповідальною перед парламентом, друге покладено на формального главу держави. Як кажуть у Великій Британії: “Королева царює, а не править”.
До речі, у Великій Британії й Японії монархи є символом національної єдності та об’єктом національного тяжіння для більшості населення. Скандинавські країни часто називають “велосипедними” монархіями. Королі й королеви там не цураються цього скромного засобу пересування.
В основу класифікації парламентів покладено відносини представницьких зборів із виконавчою владою. Домінантний парламент – це такий, що відіграє провідну роль у національному політичному житті, формуючи й жорстко контролюючи виконавчу владу. Прикладом можуть бути сучасні італійський або ізраїльський парламенти. Неминучими при цьому стають часті урядові кризи. Автономний парламент переважно контролює законодавчий процес, але в нього немає достатніх повноважень для “повалення” виконавчої влади – конгрес США, шведський риксдаг. Обмежено автономний парламент – як у Великій Британії, з її двопартійною системою, де фракція більшості контролює уряд і завдяки цьому забезпечує йому сильні позиції в парламенті. Підкорений парламент – це такий, у якому виконавча влада цілком домінує над парламентом. Прикладом підкореного парламенту може бути Верховна Рада СРСР. За всю історію до 1987 року не було жодного випадку, коли хто-небудь проголосував би проти “пропозицій” союзного уряду.
Функції парламенту зводяться до чотирьох головних: легітимації, представництва, рекрутування та соціалізації еліти, впливу на виконавчу владу й контролю над нею. Спроможність парламенту впливати на виконавчу владу й контролювати її залежить від його професіоналізму.
Сучасний парламент у більшості випадків нічого не розпочинає сам, проте жоден із нинішніх інститутів не спроможний успішніше, ніж парламент, виконувати відповідальні завдання, примусити політиків і бюрократів діяти, поєднуючи рішучість із відповідальністю.
Президентську систему правління визначають всенародні вибори глави держави – президента. Президент формує склад уряду та керує його діяльністю, він має значні повноваження у сфері законодавства, а терміни перебування при владі як президента, так і парламенту жорстко фіксовані й не залежать один від одного. Президентська система застосовувалась у багатьох країнах світу. Класичним прикладом є президентське правління в США.
Президентсько-парламентська система. Інституційні характеристики цієї системи частково збігаються з головними прикметами “чистого” президенціалізму: прямі вибори президента шляхом всенародного голосування; право президента призначати та звільняти членів уряду; наявність у президента відповідних законодавчих повноважень. До цього проте додаються характеристики, цілком відсутні в системі президенціалізму. Це відповідальність уряду перед парламентом, що виражається в можливості вотуму недовіри та праві президента розпускати парламент. Установлена Конституцією 1993 р. в Росії інституційна схема багато в чому близька до президентсько-парламентського устрою.
Прем’єрсько-президентська система, як і дві попередні, характеризується народним обранням президента та наявністю в президента широких повноважень, зокрема щодо розпуску парламенту й призначення нових виборів. Відмінність полягає в тому, що прем’єр-міністр і Кабінет міністрів відповідальні тільки перед парламентом. Щоправда, й за цієї системи президент може мати право пропонувати кандидатури на міністерські пости, але зміщувати прем’єр-міністра й міністрів права не має. Прикладом прем’єрсько-президентської системи є П’ята Республіка у Франції.
Виконавча влада. Виконавча влада є історичним ядром будь-якої форми правління. Парламенти, бюрократія, конституційні суди виникли пізніше – спочатку для допомоги виконавчій владі, згодом – аби бути їй противагою.
Функції та різновиди виконавчої влади. Головне завдання виконавчої влади – керівництво загальними справами суспільства.
Цьому слугують такі функції виконавчої влади:
– визначення головних напрямів політики держави;
– відстеження, як утілюється у життя накреслена лінія;
– мобілізація мас і владної еліти на підтримку здійснюваної політики;
– виконання церемоніального керівництва;
– керування в умовах кризи (війна, стихійне лихо), коли виконавча влада законодавчим шляхом здобуває необмежені повноваження.
Принципово важливим для визначення двох типів виконавчої влади (конституційної та неконституційної) є поняття Конституції. Античні мислителі називали Конституцію “політичним устроєм держави”.
Нині Конституція – це засадничий документ, який регламентує устрій держави та гарантує основні права громадян.
У XX ст. такі документи було прийнято в більшості країн світу. У Великій Британії, Новій Зеландії, Ізраїлі документально оформлені конституції з тих чи тих причин відсутні.
Наявність конституційних обмежень у застосуванні влади визначає виконавчу владу як конституційну. Шокуючий приклад чинної конституції племені Ойо в Йорубаленді (Західна Нігерія): коли царьок цього племені втрачає довіру підданих, ті посилають йому в подарунок яйце папуги. Після цього він має накласти на себе руки.
Виконавча влада, що діє без будь-яких обмежень, не є конституційною. Ця влада є результат військових антидемократичних переворотів та існує, як правило, в країнах із низьким рівнем соціально-економічного розвитку. Вищий розвиток країни спонукає абсолютну виконавчу владу дбати про свою легітимність.
Бюрократія. Класичною вважається теорія бюрократії, розроблена Максом Вебером. На його думку, бюрократія – це необхідний елемент раціонально-правової влади, що є продуктом соціального й політичного розвитку європейської цивілізації. Бюрократична організація характеризується ефективністю, суворою ієрархізацією влади, чітко зафіксованою системою правил, безособистісністю адміністративної діяльності.
Є різні принципи організації адміністративного апарату – створюються підрозділи для виконання відповідних завдань, обслуговування різноманітних регіонів, а також відомства, що спеціалізуються на окремих групах населення.
Найважливішою характеристикою адміністративної структури є рівень її централізації. Цей рівень невисокий у федеративних утвореннях (США, ФРН) і вищий в унітарних державах (Велика Британія, Франція, Україна).
Адміністративне рекрутування. Головний критерій для просування по службі в бюрократичній системі – індивідуальні заслуги. До механізму рекрутування входять спосіб добору, наявність перспектив зростання до вищих посад, професійність. За соціальним походженням бюрократи в умовах ліберальної демократії – майже завжди вихідці з економічно привілейованих верств населення.
Найбільший тягар контролю над бюрократією лягає на виконавчу владу, президента, главу уряду. Необхідність контролю зумовлюється тим, що полишений сам на себе адміністративний апарат починає виявляти свої найгірші риси: негнучкість, неефективність, манію стаємниченості. У
США популярний вислів: державний службовець – державний для простих людей, а фактично слуга диявола. Рівень і ефективність контролю оцінюються за трьома факторами: часткою політичних призначенців на адміністративні посади, нормами відповідальності за прийняті рішення, використанням міністерських радників.
Армія багато в чому схожа на бюрократію: це також замкнена, ієрархічно організована корпорація державних службовців. Так само, як бюрократія, армія потребує політичного контролю: офіцери й генерали далеко не завжди правлять, але вони завжди мають зброю, якою вони можуть скористатися для захоплення влади.
Розрізняють три моделі громадянського контролю над армією: традиційна – грунтується на єдності головних цінностей владної та військової еліт; ліберальна передбачає жорстке обмеження повноважень владної та військової еліт стосовно одна одної; інтеграційна поєднує риси двох попередніх.
Якщо жодна з цих моделей контролю не спрацьовує, військовий переворот стає майже неминучим. У країнах третього світу військовий переворот є одним із механізмів передавання влади.
Судова влада. Незалежність суддів в умовах ліберальної демократії забезпечується механізмом їх обрання чи призначення: шляхом загального голосування – деякі північноамериканські штати; шляхом виборів парламентом – більшість країн Латинської Америки; за призначенням главою виконавчої влади – у Великій Британії; через кооптацію – в Італії, Туреччині. За “зразкової поведінки” судді зберігають своє становище довічно.
У деяких країнах судова влада наділяється спеціальними повноваженнями в охороні конституційного ладу. Найпотужнішим у світі є Верховний суд США. Один американський діяч зауважив: “Ми живемо за Конституцією. Але Конституція – це те, що говорять судді”. В умовах ліберальної демократії судова влада відіграє провідну роль у підтриманні стабільності конституційного ладу.
Найважливішою є проблема відповідальності владних інститутів перед суспільством. Єдиний шлях до її розв’язання – більша відкритість державного управління.
Засоби масової комунікації та політика. Політичне значення засобів масової комунікації в сучасному світі беззаперечне. У науці про комунікації сьогодні домінують три теорії: теорія масового суспільства, марксистська, теорія структурного функціоналізму.
Теорія масового суспільства започаткувала інтерпретацію преси як найстійкішого й надзвичайно важливого фактора поділу влади в суспільстві. У рамках радикальної версії – масове суспільство розглядається як величезна концентрація влади в руках владних еліт, що цинічно експлуатують культурні запити мас, інтенсифікують і стандартизують особистості шляхом їх поневолення. У рамках поміркованої версії агентом становлення масового суспільства слугують засоби масової комунікації, які допомагають людям побачити їхнє місце в суспільстві, сприяють їх пристосуванню до виконання запитів еліти.
Класичний марксизм розглядає засоби масової комунікації як засоби виробництва, що перебувають у власності буржуазії та використовуються нею для одержання прибутку й здобуття ідеологічного контролю над трудівниками шляхом накидання їм відповідного комплексу уявлень. У сучасних умовах теорія марксизму трансформувалася в поняття “індустрія культури” як головний механізм класового панування й підкорення.
Структурний функціоналізм поєднує неупереджене бачення засобів масової комунікації як речі, нейтральної самої по собі, яка може використовуватися на благо людини й на зло їй. Доки ідеал свободи слова визнається суспільством, зберігається надія на його здійснення.
Суть конституційного державного ладу полягає в розмежуванні повноважень між окремими органами влади. Унітарна держава – це держава, в якій повнота влади, за Конституцією, належить центральному уряду. Федеральний державний устрій розмежовує владу “по вертикалі”, даючи суб’єктам федерації змогу приймати остаточні рішення щодо відповідного кола питань. Такі держави називаються федераціями. Федерації бувають конгруентними (суб’єкти федерації подібні між собою за соціальними й культурними характеристиками) та не конгруентними (суб’єкти федерації відрізняються один від одного). Конфедерація – це тісний союз держав, що залишаються незалежними суб’єктами міжнародного права (Європейський Союз, у майбутньому – СНД). Конфедерації, як правило, нестійкі та з часом або розпадаються, або еволюціонують у напрямі федерації (США, Швейцарія).
“Третя” та “четверта” хвилі демократизації перевели питання про інституційну структуру влади з розряду академічних у фокус політичного життя багатьох країн. Країни Південної Європи, що перші вступили на шлях демократизації (Греція, Іспанія й Португалія), зрештою схилилися до парламентаризму. В Латинській Америці “нові демократії” від Гватемали до Аргентини зберегли свою відданість президентській системі. У Центрально-Східній Європі Болгарія, Польща, Литва, Румунія та Словаччина зробили вибір на користь президентських систем. А Албанія, Угорщина, Чехія, Латвія й Естонія – на користь парламентаризму. Ті чи ті версії сильної президентської влади обрали й інші країни СНД. У частині з них президентська система слугує ширмою, за якою приховується авторитаризм.